继国家发改委阶梯电价实施细则发布后，6月19日，国家电监会又发布《加强电力监管支持民间资本投资电力的实施意见》（下称《实施意见》），鼓励扶持民间资本进入电力行业。
传统行业电力向民营资本伸出了橄榄枝，电监会的这一纸文件，作用几何？“单看电监会的文件，没有很实质性的内容，实际作用有限，还需要多个部委出台具体的政策共同支持。”能源经济学家林伯强在接受《证券日报》记者采访时表示。
一位不愿具名的某省电监会官员也告诉记者，“目前，国内电价没有市场化，在政府定价的前提下，若没有盈利方面的保障，民营资本进入电力行业动力不大。同时，民资若进入将有助于推动电力体制改革”。
《实施意见》实际作用有限
国家电监会表示，该《实施意见》是根据《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，依据《电力监管条例》和国家有关规定以及结合电力改革和电力监管实际而制定的。意见共15条，分别从电力市场监管、电费结算等多方面对民资进入电力行业进行了说明。
事实上，80年代中期，国家就已经鼓励民营资本进入电力行业。在国家鼓励的前提下，民营资本在电力行业中的占比却在逐年下降，到现在不到3%。对此，上述电监会人士对记者表示，“归根结底还是体制的问题，若体制不放开，没有强有力的改革措施，这种状况很难改变”。
另外，在2002年3月，国务院就正式批准了《电力体制改革方案》，明确规定了我国电力体制改革的方向，即坚持厂网分开、竞价上网、打破垄断，引入竞争。由电力体制改革小组负责此次改革，该小组包括国家发改委、财政部、电监会等多个机构和部门。
也就是说，对于电力体制改革，电监会并非牵头人，也没有过多话语权。此次提出鼓励民营资本进入电力，份量又有几何？对此，林伯强表示，“单看电监会的文件，没有很实质性的内容，现阶段，单这样提出一个《实施意见》实际作用有限，还需要具体的政策支持”。
但是，在他看来，“这不能说《实施意见》没有意义，最起码说明政府对民营企业的重视，鼓励民营企业进入能源等行业。这方面的意义还是很大的”。
那么，电监会此举深层意义何在？“鼓励民资进入电力，极有可能是电监会想以此作为敲门砖，打开这个市场。”上述电监会人士对记者表示，现在的电力行业垄断程度高，尤其是输配电方面，一家垄断，成本不透明，输配电这块的成本、利润到底是多少，没有人知道。若把这块市场放开了，再引进民营资本完全可行。民营资本将会在配电段形成资源的大规模整合。
他同时指出，“事实上这中间有很多环节，不是光有电监会就可以做好这个事情，需要解决的问题很多，比如投资项目核准等问题，相关的电力规划、运行监管、市场等都应该参与进来。电力行业是个大概念，包括电网、发电企业等等。其中，电网又有国家所属电网、地方电网等。除了发电领域外，事实上，地方电网已经出现了和民营资本共同开发变电站的情况，只是占比份额非常小”。
“决定民营资本投入份额多与少，最关键的还是发改委，价格保障收益。在电力行业中，价格是至关重要的。”林伯强强调了发改委的重要性。
进入难度大民资不愿意？
资本是逐利的，在国家鼓励的前提下，民企参与的意愿和积极性将会是怎样的？对此，上述电监会人士对记者表示，吸引民营资本进来，关键需要有回报。民营企业亏不起，没有利润是不会进入的。若没有盈利方面的保障，民营资本进入电力行业动力不大。
“目前，国内电价没有市场化，在政府定价的前提下，如何保障民营企业的收益？国家既然鼓励投资，就得相对保证企业的收益。从这个意义上讲，如何保障足够的收益，吸引民营资本进入比较重要。”林伯强表示，同时，民营企业如何和国有电力企业去竞争，难度是非常大的。而在投资平台上，现阶段这个竞争还不是很公平，这样会降低民企投资的积极性。
民营资本进来必须要有市场，电力行业垄断程度还是很高的，“民企进入确实比较困难，每个部委都应该有个姿态，共同鼓励民营资本进入。”林伯强强调，难度大，又看不到盈利，民营企业就未必想进来，而民众也未必想让民营企业进来。
上述电监会人士则认为，国家若不把配电环节放开，民营资本进入电网是很困难的。电力不是可储存商品，要求的技术性、安全性很强，不是每个企业都能干，后续居民的供电服务业务都需要跟上。
电力行业包括发电、输电、变配电、售电等四个环节，各个环节都蕴藏着丰富的利润，民营资本有兴趣进入电力行业，不过，体制的原因，使得我国电力行业各链条存在垄断，进入门槛较高，民营资本很难参与。
民资青睐小水电、新能源
火电、水电、新能源等等，民营资本进入电力行业，投资最多的将会是哪部分？“投资最多、最容易进入的就是小水电和新能源。”上述电监会人士告诉记者，在发电行业，核电规模太大，安全性要求很高，民营企业很难进入这个门槛。火电普遍亏损，谁进来谁亏损，进来的也都走了。水电和新能源比较好，投资比较多。目前，国内民营资本投资小水电是最多的。
一直以来，尤其是80年代，由于回报高，地方小水电多是民营企业投资。但是，水电中规模较大的项目，民营资本就没有条件了，涉及到的移民、搬迁等工作量太大，民营企业承受不了。因此，民营资本投资的多是淹没少、投资少、回报率高的水电项目。
据上述《实施意见》指出，要加强市场准入监管，支持和引导符合资质条件的不同所有制企业进入电力市场。不断完善风能、太阳能、地热能、生物质能及小水电等可再生能源的许可准入条件，平等对待各类投资主体，对民间资本投资的电力企业及承装（修、试）电力设施企业依法颁发许可证。
而意见中并没有提到火电，上述电监会人士认为，“小水电、新能源，普通资本都可以进入。而火电、电网投入成本大，只有战略资本才有实力进入。火电也有空间，只是亏损严重，民企投资积极性不会很高。火电行业技术性高，安全要求突出，投入大，回报率虽然稳定，但回报周期长”。
分析已经参与到电力行业的民营资本，投资的方式多种。或企业独资开发，或是以参股形式投资，多家参股进入或是通过资本市场进行融资。不过，目前看，相关企业的经营状况都很一般。
民资进入助推电价改革
民营资本的进入，能源学家林伯强强调了对电价改革的作用。“民资进入对电价改革有非常大的好处。但是，如果民资进入的份额非常小，就不会起多大作用。目前，国内民资在电力行业占比不到3%，如果这个份额能够达到40%，那么电价改革就水到渠成了。”他认为。
而上述电监会人士也表示，民资进入电力行业有助于推动电力体制改革和电价改革。只是，对于到底何时才能实现电力市场化这个问题，他略显无奈，“不知道还需要多久，这个时间无法预计，曾有专家提出在明年，但是很难”。
更多的民营资本进入电力行业，会带动成本降低、投资多元化，解决投资来源不足的问题，这是可以预见的。但是，方方面面的实现必须有一个前提，那就是要有一个好市场，市场的规划、建设和监管缺一不可。
另外，《实施意见》还指出，要加强电价及电费结算监管，对不同所有制企业实行统一的电价政策。保障民营发电企业享受平等的电价政策，并及时足额结算电费。
“国家需要把输电和配电分离开来，输电仍归国家，配电市场放开。投资多元化，就会形成成本的比较，竞争出现，市场的影响力才会出现。就会更加有利于电价体制改革。”也有专家向记者提出。
但是，林伯强却不这样认为，“未必输、配电分开了就可以解决问题，厂网分离带来的好处也不是很突出。输、配电分开是个大的动作，但可以作为一个试点，看能不能比国有的成本更低”。
