作为一个新矿种，在开发体制上有很多方面值得探索。譬如，今后可否采用与国外类似的区块招标方式，由政府与企业签订分成合同，将国家分成收益建立专门基金。设置较低的页岩气开发准入门槛，吸引多种所有制经济、多元投资主体参与勘探开发。
优势与制约并存
我国页岩气开发具备一定基础。目前在四川盆地及其周缘、鄂尔多斯盆地、辽河东部凹陷等地的页岩气勘探，已经获得重大发现。此外，国内相关企业、科研院校成立专门机构，开始研究页岩气生成机理、富集规律、储集和保存条件。2009年，我国与美国签署了《中美关于在页岩气领域开展合作的谅解备忘录》，在勘探开采中与国外企业开展了广泛的技术合作，为顺利产气提供了有力的技术支撑。
在各方面看好页岩气开发前景的同时，其制约因素也不可小视。首先，市场开放程度不够。美国页岩气开发得益于竞争开放的开发体制，专业化分工协作机制，以及市场化的管网运行和价格政策。与之相比，中国在天然气领域的市场开放程度远远不够。主要表现在两个方面。一是页岩气矿业权配置存在障碍。我国传统石油、天然气探矿权和采矿权主要以申请在先方式获得，经国土资源部审批后登记。油气矿业权大部分由中石油、中石化和中海油三大石油公司获得，延长石油、中联煤层气、河南煤层气拥有少量矿权。
由于页岩气近80%分布区和常规天然气分布区重叠，第一次和第二次拿出来招标的区块都避开了重叠区。现在的问题是，页岩气矿业权配置如沿用传统的审批登记方式，将限制多种所有制经济进入这一领域；如果按照现在这种方式招标，虽避免了矛盾，但也避开了资源富集区，大部分页岩气区块将无法靠竞争方式出让。
二是输送管网不开放。我国天然气骨干网的建设与运营是由三大国有石油公司掌握。他们是管网的投资主体、生产建设主体、输送和销售主体。这种模式有利于将集中开采的天然气输送到消费地，但不利于页岩气这种小规模、广分布的燃气资源开发、运输。
其次，开发收益分配体制需要变革。世界上大多数资源富集国，通过征收可观的资源税费和签订开发合同，使国家获取油气资源收益最大化，并把开发企业的收益控制在合理的范围内。在取得矿业权环节，主要税费是矿业权租金和红利。在矿产资源生产和销售环节，主要是征收权利金和超额利润税。油气资源国与资源开采企业签订的合同包括产量分成合同、服务合同、回购合同、联合经营合同等。不论石油企业与资源国政府（或国家石油公司）签订何种合同，都要依法纳税。各国一般会将油气收益形成一个专门的基金，用于国家需要的方向。
我国的矿产资源属国家所有，但对资源开发征收的税费比率较低，企业的利润空间较大。石油、天然气开发的利润大部分留在了国有企业，如果页岩气向各类所有制企业开放，大部分收入将落入开发企业和个人手中。如果没有合理的分配制度安排，就有可能像其它资源行业放开后那样，出现炒作探矿权和采矿权，少数企业和个人获利过多的问题。
反之，如果仍由少数国有企业作为页岩气开发主体，地方政府将只能有少量税收收入，大多数将上缴开发企业所在的发达地区或中央政府，这将影响地方的发展积极性，容易引起地方与中央的矛盾。
结合页岩气公开招标来看。在第一次页岩气探矿权出让的公开招标中，只有6家从事传统油气业务的国有企业有资格从事页岩气勘探开发。第二轮招标放宽了准入条件，仅限于注册资金在3亿元以上、具有油气勘查资质。投标后，由国土资源部组织专家综合评定确定中标者。其实，3亿元的资金门槛不算高，勘查资质也可以通过合作获得。评定哪些企业可以中标，应当是价高者得，即谁能给国家的分成多谁就中标，这更能体现国家对资源的所有权。
