矿产资源产权制度的性质、结构与改革取向

矿产资源是人类赖以生存的重要自然资源，对人类经济社会的发展有着举足轻重的影响。从世界经济发展的现状来看，各国经济的快速增长都离不开对矿产资源的大量使用和消耗，而矿产资源的不可再生性以及在各国分布的不均匀性，决定了矿产资源在当前及今后很长一段时间里对各国经济增长、发展都具有重要的战略意义。因此，不论是贫矿国、还是矿产资源相对富裕的国家，都面临着一个如何探明储量、高效开采以及充分利用矿产资源的紧迫课题。于是，国家对矿产资源产权制度的供给以及微观经济主体对这一制度的需求便应运而生了，其目的就在于通过产权制度的明晰、产权边界的界定等措施来高效、合理地勘探、开采与使用矿产资源。

现阶段，学术界对中国矿产资源产权制度的研究已经形成了一个共识：即中国矿产资源产权制度的制度供给方是国家（政府），矿产资源产权制度的任何一次演进或变革，都是一次自上而下的国家主导型制度变迁，它的具体表现可以是国家对《宪法》或《矿产资源法》中涉及矿产资源产权制度的规定的修改，也可以是国家根据建立现代矿产资源产权制度的基本要求即——“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的十六字方针对探矿权、采矿权、矿山企业产权制度以及矿区土地产权制度等的具体调整，因此，“国家悖论”（“国家悖论”是诺斯提出的国家具有双重目标的特殊属性，即一方面通过向不同的势力集团提供不同的产权，获取租金的最大化；另一方面，国家还试图降低交易费用以推动社会产出的最大化，从而获取国家税收的增加。国家的这两个目标经常是冲突的）似乎不可避免——即国家一方面要自上而下地主导矿产资源产权制度的安排、实施，但另一方面，国家的行政强制实施能力往往又不同程度地阻碍着矿产资源产权制度经济功能的正常发挥。这种 “成也国家，败也国家”的悖论的出现，使得我们更加关注中国矿产资源产权制度的性质、结构及其未来的改革取向。

中国矿产资源产权制度的基本性质：公有制基础上的委托代理关系

关于矿产资源产权制度的基本性质，《宪法》或《矿产资源法》里有很明确的规定，即矿产资源归属国家所有。这种对矿产资源产权制度性质的本质性规定表明：矿产资源所有权的国家主体和矿产资源客体都是唯一的。“已勘探查明和待勘探查明的量和质都难以准确地统计的矿产资源，囊括成整体性的矿产资源客体,与抽象性的国家主体相对应。这一客观事实并不影响物权法理论关于客体必须是独立和特定的物权原则（康继田，2007）。”但是孟昌（2003）的研究则表明：矿产资源产权制度或者更明确地讲是“矿产资源的国家所有权制度”是一种公有制基础上的委托——代理关系。其论据在于：矿产资源产权的国家所有制特征在 “中国语境”下很自然地表现为全民和集体所有，但在实际操作中，则具体由各级部门或地方政府代理管理，有关企、事业单位或个人成了这些矿产资源的直接经营使用者。矿产资源作为事实上的国有资产，其产权制度的特殊规定性使所有者与经营者职能发生了分离，在二者之间出现了代理和租赁关系，最终形成公有制基础上的委托——代理关系。张维迎在1995年就从一般原理的角度证明过这种公有制条件下的委托——代理关系的低效率性质，并且这种低效率的性质也广泛地存在于矿产资源产权制度改革的领域中。我们认为，其根源在于：矿产资源公有制条件下的委托——代理关系缺乏明确的人格化所有者，矿产资源各项权利所对应的收益理论上讲是属于全体人民或有关集体的，但它们却既没有支配、转让等产权所有者应有的任何权利，也没有参与矿产资源产权权利收益分配的平台与机会。由国家安排的这种矿产资源产权制度，由于其行使者是国务院的有关部门与地方政府，而不是虚拟的全民或集体，这更像是某种“政府产权”。一方面，这种制度安排为体现各级政府、部门的矿权利益起到了不可或缺的作用；但另一方面，由于理论上与事实上的产权制度规定不一致，使得产权的基本经济功能——如形成有效的激励、约束机制，优化资源配置，降低交易成本等不能或不完全能得到充分实现，这就抑制了矿产资源的开发和使用效率，从而不利于矿业经济的增长，诺斯所说的“国家悖论 ”现象在矿产资源产权制度改革领域是表现得非常充分的。

中国矿产资源产权制度的基本结构：“权利集合”的观点渐成主流

学术界对矿产资源产权制度基本结构的研究经历了一个逐步明确化的过程。早期的研究如陈希廉（1992）、徐嵩龄（1995）等人把矿产资源产权分为：“所有权，勘查权与发现权，转让权与开采权，处置权，经营权与收益权；且勘查权、发现权与转让权属勘查单位，而开采权、处置权和经营权则属开采企业。 ”上述学者对矿产资源产权制度基本结构的划分是比较模糊的，他们所定义的矿产资源产权制度结构虽然表面上像一束权利集合，但这种并列式的权利排列方式不能或不完全能反映出中国矿产资源产权制度中所有权、使用权与其他权利的区别，有的权利如开采权仅是矿产资源使用权的派生权利，如果也并列于矿产资源产权的定义之中，显然不能反映出矿产资源产权制度结构的层次性特征，当然也就难以适应矿业实践发展对矿产资源产权制度明晰化的基本要求了。矿产资源产权制度结构研究的转折点发生在1996年《矿产资源法》修正之后，它在法律上首次确定了探矿权和采矿权获得的有偿性及有限的流转性。这为矿产资源产权制度结构的明确化提供了法律保护。之后，我国学术界一般把矿产资源产权的基本制度结构分解为矿产资源的所有权和矿业权，其中矿业权由矿产资源所有权派生出来，矿业权又进一步分为探矿权和采矿权。尽管有的学者（覃兰静等，2004）仍把矿产资源的产权分为所有权和使用权，但他们定义的使用权也包含了探矿权和采矿权，相当于前面所说的矿业权。也就是说，矿产资源产权制度的基本结构由矿产资源所有权及其派生的矿业权(探矿权和采矿权)等权利组成的权利集合的观点已成为目前理论界的共识。

中国矿产资源产权制度的改革取向

十七大报告中提到涉及矿产资源产权制度改革方向的论述包括：（1）要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升”；（2）“要加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生产发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制”；（3）“落实节能减排工作责任制。开发和推广节约、替代、循环利用和治理污染的先进适用技术，发展清洁能源和可再生能源，保护土地和水资源，建设科学合理的能源资源利用体系，提高能源资源利用效率。”??

以上的论述意味着，资源的科学高效开采与集约环保利用已经成为中国矿产资源产权制度改革所要解决的首要问题。与之相适应，中国矿产资源产权制度的改革方向也必须统筹到科学发展观的框架下来，做到：

（1）明晰矿产资源产权制度，按照“社区化”的组织形式来安排矿业的生产、经营，破除矿产资源产权制度改革中的“国家悖论”现象。面对矿产资源管理仍然是以地矿行政主管部门的行政管理为主，国家作为国有矿产资源所有者的地位模糊，所有权实际上被专业和综合部门多元分割，“所有权管理”被“使用权管理”所代替，以行政管理代替或扰乱明晰的产权制度造成产权关系不清，责任主体不明，管理混乱的现象，首先应当界定清楚围绕矿产资源产权而存在的政治主体（政府及其相关管理机构）与经济主体（勘探单位、不同所有制类型的矿山企业、个体开采者和矿区居民）之间的责、权、利关系，防止政治主体通过行政手段干预经济主体所享有的矿产资源产权权利，充分发挥产权制度的激励功能、约束功能、外部性内部化功能和资源配置功能，通过促使矿产资源产权制度的明晰，达到高效的、可持续利用的目的。其次，应当通过“社区化”的组织形式来安排矿业的生产、经营，以破除“国家悖论”现象。即以矿区所在地一级党委和政府牵头，按照社区化的管理体系来组织、安排矿业生产和矿权流转，整合中央部委、地方政府、矿山企业和矿区居民之间的利益关系，实现矿区社会效益和生态环境效益的双丰收。在社区化的管理体系中，充分发挥矿产资源产权制度的经济功能，提高矿业开发的综合效率，彻底摒弃那种矿产资源开发高损耗，低效率，生态环境恶化以及代内与代际的矿产资源消耗得不到补偿的“矿竭城衰”现象。

（2）继续完善矿产资源有偿开采制度。通过价格、财税机制的合理设计，使矿产资源的使用、矿业权的转让的价格反映出其稀缺性来。按照矿产资源产权制度基本结构的层次性特征来设计矿产资源税费制度，使其更具备可操作性，以适应重要战略机遇期矿产资源产权制度改革发展的需要。

（3）深化矿业权（探矿权和采矿权）流转制度改革。有步骤、有重点地展开矿业权流转、矿山土地使用权流转、矿山企业产权的兼、停、并、转改革，理顺各种产权主体之间的利益关系并以恰当的制度设计整合其利益矛盾，最终保证国家作为矿产资源所有者的根本权益，形成科学的矿业开采观和和谐的矿产资源产权利益关系，使科学发展观的基本要求在矿产资源产权制度改革领域中得到进一步落实。