“在一些煤烟型污染突出的重点区域，国家正在努力改变末端治理的思路，积极探索从排放前端控制污染，其中煤炭消费总量控制即为一个治本的措施。”一位环保政策专家对本报介绍。
该专家所说的重点区域，即大气污染较重的“三区九群”，“三区”指京津冀地区、长三角地区、珠三角地区，“九群”指辽宁中部城市群、山东半岛、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、陕西关中、山西中北部和乌鲁木齐城市群。
目前，位于“三区两群”的北京、天津、上海、浙江、江苏、河北、珠三角、山东半岛城市群和乌鲁木齐城市群9个地区已初步拟定各自的控制指标。
“这一尝试的难度很大，上述地区能否找到充分的替代煤炭能源将成为试点成败的关键。”美国自然资源保护委员会气候变化与能源高级顾问杨富强对本报分析，“国家应该努力提高煤炭的资源税，以经济手段减少对煤炭的直接使用。”
“三区两群”已有初步目标
总量控制目标将落实到地方政府头上，施行目标责任制管理
煤炭已成为“三区九群”的大气污染的罪魁祸首。
资料显示，由于煤炭在一次能源消费量的比例过高，占到70%，中国城市二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、烟尘排放量的70%、人为源大气汞排放量的40%以及二氧化碳排放量的70%都来自燃炭。
前述环保政策专家对记者介绍，过度依赖煤炭的能源结构带来的节能减排压力很大，单靠从末端对已排放出的污染物进行各个击破，不但治理难度大，而且成本高，因此必须从末端治理转到前端治理，控制其排放源即煤炭的直接使用，可以起到“一石多鸟”的效果。
据本报记者了解，国家拟把“三区九群”区域的煤炭消费总量作为项目审批的前置条件，以总量定项目，以总量定产能，重点控制区新扩改建项目实行煤炭消费等量替代。
目前，已有前述“三区二群”共计9省市（地区）初步提出了煤炭消费总量控制目标：
到2015年，北京煤炭消费总量控制在2000万吨；上海、珠三角、乌鲁木齐城市群（乌鲁木齐、昌吉、阜康、五家渠共1个地级及以上城市和三个县级市）实现煤炭消费总量零增长；江苏省、浙江省和山东半岛城市群（青岛、济南、烟台、淄博、威海、潍坊、东营、日照8个地级及以上城市）煤炭消费总量控制增幅控制在10%以内；天津、河北煤炭消费总量增幅控制在15%以内。
值得一提的是，北京的总量削减目标已经敲定，且为绝对量削减，即2015年的煤炭消费总量要比2010年的总量基数减少700万吨。对此，不少能源环境专家认为这是由诸多特殊因素促成的结果，在“三区九群”中并不具有示范性。
同时，北京之外其他8个地区的总量控制目标都只是初定目标，还存在变数，地方还会与有关部委进行充分的“讨价还价”。
“在目前的能源结构下，煤炭对一个地方的经济发展影响很大，地方都不想自我限定其经济发展。”杨富强分析，“煤炭的总量控制目标也要和国家正在分解的能源消费总量控制目标相吻合，目前能源消费总量的目标分解还没完成。”
前述环保政策专家透露，在落实机制上，国家将要求各地制定煤炭消费总量实施方案，并将总量控制目标落实到地方政府头上，施行目标责任制管理，建立煤炭消费总量控制预测预警机制。
“限煤令”驾到
限制煤炭使用政策将出台
国家初步提出在重点控制区域高污染燃料禁燃区占城市面积80%以上
多位地方官员告诉记者，区域煤炭消费总量控制的目标很美好，但实现起来难度很大。
杨富强对记者分析，控制煤炭消费总量的途径主要是优化能源结构，大力推广天然气、新能源和可再生能源，但由于新能源在各地能源结构中占比较低，目前行之有效的可操作的途径还是使用天然气。
例如，北京就已开始积极推行燃气替代煤炭计划。在《北京市清洁空气行动计划》中提出六城区要基本实现无煤化，建成覆盖新城、重点小城镇及重点工业开发区、园区和产业基地的天然气供应管网，到2015年天然气在能源消费总量中的比重达到20%。
“北京的天然气供应比较充分，但并不是所有的地方都可以效仿北京。”前述地方官员对记者分析称，“控制煤炭消费总量的一个关键之处，还在于未来的天然气供应量能否满足地方的需求。”
记者了解到，国家将结合西气东输、川气东输、中俄输气管道、海上液化天然气进口等重点工程，加大重点区域天然气供应和输送管道建设，按照“优先发展城市燃气、积极调整工业燃料结构、适度发展天然气发电”的原则，优化配置使用天然气，到2015年重点区域的城市燃气普及率要达到95%以上。
在燃气替代煤炭之外，国家还将采取在城区之内严格限制煤炭使用的政策，即加强高污燃料禁燃区的划定，扩大高污染燃料禁燃区的范围。
“国家初步提出在重点控制区域高污染燃料禁燃区面积要达到城市建成面积的80%以上，一般控制区达到城市建成区面积的60%以上。”前述环保专家指出。
据本报记者了解，在禁燃区之内，将禁止燃烧原煤、洗选煤、蜂窝煤、焦炭、木炭、煤矸石、煤泥、烧焦油、重油、渣油等燃料，禁止燃烧各种可燃废物和直接燃用生物质燃料，以及污染物含量超过国家规定限值的轻柴油、煤油、人工煤气灯高污染燃料。已建成的使用高污燃料的各类设施期限拆除或者改造使用管道天然气、液化天然气、管道煤气、电或者其他清洁能源，对于超出规定期限继续燃用高污燃料的设施，责令拆除或者没收。
“扩大高污燃料禁燃区的政策属于行政措施，在执行上可能会打一些折扣。”杨富强表示，“我们还需要一些更为有效的经济手段，比如资源税改革。”
在他看来，通过资源税改提高煤炭的价格，可以在一定程度上减少对煤炭的过度依赖。“在改革路径上，从长远来看，煤炭资源税也应该由从量计征变为从价计征，如果这一步改革难度大的话，也可以尝试在目前从量计征的基础之上，提高煤炭的资源税税率。”
