上海市综合保税区下属的外高桥保税区，可能是全国单位土地产出效益最高的区域，但这块位于上海浦东北部的土地将会变得更热。腾讯财经从消息人士处获知，上海综合保税区建设上海自由贸易园区的方案或于6月底上报国务院，最早7月发布。

这意味着，上海综合保税区将成为中国下一步政策创新的试验田。

2012年，外高桥保税区全年商品销售总额突破1万亿元，进出口总额超千亿美元，各类税收总额超千亿元。外高桥保税区以占全国保税区1/3的土地面积，却贡献了近一半的经济总量。

这样的成绩也意味着它“升级”为自由贸易园区的条件，在国内保税区中是最具竞争力。但是更大的悬念是，一旦真的成功获批成为国内首个自由贸易园区，包括外汇管理、离岸金融方面创新的政策空间有多大？这是上海市政府在拟定方案过程中最为重视的一部分。

保税区谋求升级

“外高桥保税区从设立之初心目中就是按自由贸易园区来设想建设的，循序渐进，现在到了时候。” 综保区管委会一位人士对腾讯财经表示。

上海综合保税区于2009年11月18日成立，由洋山保税港区、外高桥保税区及浦东机场综合保税区合并而来，囊括了中国第一个保税区、第一个保税物流区和第一个保税港区。其中设立最早的是外高桥保税区，始于1990年。

2009年，保税区已经完成了一轮“升级换代”，从分散的多个功能区整合为一条长100多公里纵深10到20公里的沿海产业带。上海综合保税区管委会的首任主任由时任常务副市长的杨雄担任，管委会副主任中还有上海市政协副主席、浦东新区区长姜樑、上海市副市长周波等。

综保区被定位为上海国际航运中心的核心区域、国际贸易中心的重要载体、国际金融中心的新突破点。而今年随着建设自贸区成为国家层面的战略，各方面设计的升级动力也突然加速。上海政府年初向国务院提出申请，目前正在商务部、海关、税务等相关部门指导下紧锣密鼓地开展项目设计、可行性研究。

“自由贸易园区方案的大方向就是贸易便利化，”上述综保区管委会人士称，“这意味着税收更优惠，外汇更开放，各个方面都可以更进一步。”

2013年是上海浦东开发开放23周年。在浦东发展与改革研究院组织的专题报告会上，上海外高桥保税区的首任管委会主任胡炜提出，目前外高桥保税区具备了向自由贸易园区转型发展最扎实的基础和最充分的条件，主要体现于离岸功能的拓展。

这具体包括，在离岸金融方面推动区内企业开设离岸账户，国际贸易结算试点、融资租赁、期货保税交割、保税船舶登记、国际中转集拼、启运港退税等试点已开展并获得积极成功和初步经验；在离岸贸易方面形成了面向国际市场的销售中心、营运中心、分拨中心、订单中心、计算中心；在离岸外包服务方面，借助免税保税优势，昂贵的设备可以在离岸状态下运作，高端产品维修、检测、研发、数据处理等离岸服务外包业务。

李克强总理今年3月曾于综合保税区调研，并在座谈会上强调：“我们要用开放扩大内需，用开放形成倒逼机制，用开放促进新一轮改革。”主管上海财政和金融事务的上海市常务副市长屠光绍5月底公开表示，上海拟加速金融领域和资本项目的试点，目前正制定具体方案，加快推进浦东自由贸易试验区，并在服务业、金融业和资本项目开放方面先行先试。

这些表态给外界更多的遐想空间。

或谨慎探索境内离岸金融

6月中旬，有媒体报道称，上海自由贸易区方案已经上报国务院，政策空间或超预期，包括在自由贸易区先行先试人民币资本项目下开放，并逐步实现可自由兑换等金融创新。

媒体所述“资本项目开放”，或许与自由贸易园区设计中的离岸金融探索相关。

但据了解，在今年以来开展的自由贸易区方案设计和论证的过程中，有学术机构接到了“贸易发展如何带动离岸金融”的课题，但目前尚未结题，这一信息意味着“方案已经上报”可能并不属实。

一位接近课题研究的学者称，自贸区在外汇管理制度方面的创新设想一方面是促进人民币结算试点，另一方面也要促进人民币离岸市场发展，而后者可能主要为贷款和债券。“人民币坚挺，境外企业想要获得人民币贷款，也许可以用人民币债券发行的形式。香港有点心债（人民币债券），上海以前也发过熊猫债。从理论的层面探讨，这都有可能。”

在年初举行的上海市十四届人大一次会议上，上海市代市长杨雄的说法是，2013年浦东将试点建立自由贸易园区，同时还将深入推进开设外币离岸账户、融资租赁业务等创新改革事项，争取国家支持开展一批新的改革事项。

上海的离岸金融之梦开始得很早，但发展之路崎岖。早在上世纪九十年代，上海一些学术界人士就建议政府向央行要求在上海进行离岸业务试点，未获批准。2001年，上海建设国际金融中心被提上日程。2002年，上海的浦发银行、交通银行，深圳的招商银行和当时的深圳发展银行获得离岸业务牌照。

时隔十年，竞争似乎更加激烈了。据不完全统计，已经明确提出要发展离岸金融业务的就有上海、北京、天津、深圳；提出要建设自由贸易园区的城市有上海、天津、重庆、深圳、青岛、大连、宁波、苏州等。

据央行近期发布的《2012中国区域金融运行报告》，全年累计办理跨境贸易人民币结算业务2.9万亿元，同比增长41%，跨境收付进一步平衡。分城市来看，深圳市银行累计办理跨境人民币业务金额合计5272.4亿元；上海跨境人民币结算4919亿元次之，其中贸易人民币结算规模首次突破4000亿元，居全国第三，资金交易量继续保持全国首位；北京跨境人民币实际收付额4452.3亿元。

从业务资格来看，上海早在2009年就抢下国内跨境贸易人民币结算试点的第一单。但各城市陆续也开展了其他创新：2012年，广东率先开展经常项目下个人跨境人民币双向业务；深圳前海获准开办跨境人民币贷款业务；2013年浙江义乌也开始开展个人跨境人民币结算业务试点。

当然，任何一个内地城市都无法与香港作为境外离岸中心的业务规模相比。据香港金管局数据显示，2012年经由香港银行办理的人民币贸易结算交易2.63万亿元人民币。截至2012年底，香港人民币资金池（包括人民币存款及人民币存款证余额）规模达7207亿元人民币，同比增长9%；人民币贷款余额790亿元人民币，同比增加157%。

在去年人民币升值、人民币资产受到青睐的背景下，台湾、新加坡也加入了境外离岸人民币业务的竞争。中国银行和中国建设银行分别在上述两地设立人民币清算银行。

在2012年上海召开的陆家嘴论坛上，深圳金融办主任肖亚飞公开表示，前海最大的突破在于跨境双向贷款，一方面可以方便境外人民币有一个合理的投资及增资渠道，另一方面可以利用一些低成本的建设资金，有利于深圳经济的发展。

值得注意的是，上海金融办主任方星海当时回应，深圳前海金融改革公布的措施中，双向跨境人民币贷款是非常重要的创新，希望不久以后上海也可以跟上，其他地方也可以跟上。

资本账户开放争议重重

如果说经常项目下的贸易结算、贸易贷款仍属发展自由贸易的自然需求，要谈及资本账户开放，又是另一回事了。

综保区管委会等受访人士均表示，自由贸易园区并无国际标准，尤其是资本项目开放、外汇管理的放开，其实并非必须条件；最终的政策力度也仍存在很大悬念。

2010年，“逐步实现资本项目可兑换”目标被首次写入“十二五”发展规划。业界、媒体陆续有2020年、2015年的时间表说法，但包括中国央行行长周小川、副行长易纲等的央行官员去年以来通过不同途径多次否认。

“现在开放资本账户不合适。国内体制没理顺，人民币也没有能力成为国际货币；全球金融不稳定性越来越严重，如果我们无能为力，也不能去冒这个风险。”上海交通大学现代金融研究中心主任、上海国际金融中心研究会副会长潘英丽表示。

她还引用英国金融服务管理局（FSA）主席特纳（Adair Turner）的一句话称，人民币完全可兑换应该是中国金融市场化改革的终点。

中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员余永定近日也撰文指出，“‘以开放促改革’的经验有成功的经验，也有不成功的经验，国内国外皆如此，尤其不赞成以加快资本账户开放来促进国内结构性改革的做法。”

文章提到，当前并非中国加快资本账户开放的时间窗口或“战略机遇期”。目前发达国家央行正在集体实施量化宽松政策、全球流动性过剩加剧、新兴市场经济体正在面临大规模短期资本流入，一旦中国加快资本账户开放，那么中国很可能首先面临大规模短期资本流入，而随着美国逐渐削减量化宽松政策并步入新的加息周期，中国很可能接着面临大规模短期资本流出。

根据中国央行调查统计司在2012年发布的报告，在IMF规定的资本账户管制的40个子项中，中国已经有14项为基本可兑换、22项为部分可兑换，仅有4项为不可兑换。

5月24日国家发改委发布的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》提出，下一步将根据国际形势和国内需要，继续积极稳妥地推进人民币资本项目可兑换，注重提高当前不可兑换或可兑换程度相对较低的项目的可兑换性，进一步便利部分可兑换项目和基本可兑换项目资金跨境流动。

这意味着，上海市政府的金融创新方案申报是否顺利，不仅要看中央政府的态度，还需紧盯国际资本市场。