土地出让收入创新高，给我们一个直观的感觉就是地方政府 对于土地财政的依赖到了无以复加的地步。按照2013年1-11月地方本级财政收入增长13%的增幅推算，2013年全年地方财政收入（本级）将达到 6.9万亿元，土地收入占地方财政收入的比例将在50%左右，土地财政名至实归。事实上，2003-2012年，地方土地出让收入占地方财政收入的比例平 均值也达到50%，2010年最高达72%。

但以直观的土地出让数据衡量土地对财政的 贡献是有偏误的。土地出让收入并非全额进入地方政府的腰包，而是要扣除两类成本，即征地拆迁成本和保障房、农田和基础教育支出等非城市建设成本。征地拆迁 成本支出占收入的比例在2010-2012年分别达36.2%、46.1%和60%，刚性上升趋势很明显，而用于保障房、农业农村支出等其他成本支出的比 例也在不断上升，2012年两项合计占土地出让总收入的比例达到9%。也就是说，土地出让收入中，非城市建设成本支持占比接近70%，真正进入地方政府腰 包的也就30%，大概是8600亿元，占2012年地方本级财政收入的比例为14%。随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施，提高补偿额度并按市场 化来制定补偿标准是大趋势，征地拆迁成本支出将继续刚性上升。同时，随着棚户区改造加速、国土整备和农村基础设施建设的推进，土地收入用于保障房和农村农 业的支出也将增加，这意味着2013年土地出让纯收入占地方本级财政收入的比例只有10%左右，也就3000亿元左右，未来这一规模和比例还将下降。

事 实上，2010年之前，土地出让纯收入对地方财政贡献最大，而近年来土地出让对地方财政的最大贡献之一在税收收入。房产税、城镇土地使用税、土地增值税和 耕地占用税和契税等5个房地产专有税种总税收收入，从2002年的663亿元上升到2012年的1.01万亿元，占地方公共财政本级收入的比重从2002 年的7.8%提高至2012年的16.6%。另外6类非房地产行业专有但在房地产行业征收的税种（营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、印花 税和教育附加税等），总税收收入从2004年的958.6亿元，上升到2011年的4800亿元，增长4倍，占地方财政本级收入的比重从2004年的 11.3%，提高至2011年的14.7%。上述11个税种总税收收入在2011年接近1.5万亿元，占地方财政收入的比重达到30%，无论是金额还是占 比都超过国有土地纯收入，成为真正的财政贡献大户。值得注意的是，上述11个税种基本都属于土地流转类税种，税收收入主要与土地流转规模和金额有关。因 此，2013年土地出让收入创历史新高，相应的土地出让相关税收也将创历史新高。

以土地撬动银行贷 款，进而拉动固定资产总投资和经济规模，做大全社会税基，是土地对财政另一个贡献。地方政府尽管不具有直接借款和发债的法律基础，但近年来主要通过政府全 资附属或隐性担保的融资平台来实现融资。2012年，地方融资平台包括贷款、城投债和信托产品合计融资14.3万亿元，其中绝大部分是通过政府注入土地并 抵押来实现融资。

因此，“土地+银行贷款/社会资金”的项目开发模式（包括产业园区），是全社会固定资产投资增长和经济增长的发动机。2002年以来，房地产开发投资一直稳定在固定资产总投资的1/4左右，这种趋势刺激着上游的能源、有色、建材和原材料等行业，以及下游的制造业和消费等 行业的投资扩张，也刺激着过去10年全国税收收入一直稳定在两位数的增长速度。因此，我们不难理解，为何地方政府在不断拓展新增土地出让的同时，积极开展 轰轰烈烈的旧城改造运动，就算是赔本的拆迁改造项目也为政府所重视，甚至是一些人口和经济规模不大的城市，也在乐此不疲地改造旧城，短命建筑在各地不断上 演，因为土地置换带来了固定资产投资、经济增长和税收贡献。

此外，地方政府对于土地依 赖的另一个表现，就是自从1994年分税制改革后，土地出让金的收入和支出行为完全是地方政府自主决定的，基本没有纳入预算内管理，对于逃避中央政府、各 级人大等权力部门严格的财政预算监督和事后审计，实现地方政府自主的投资决策思路，实现城市建设和管理职能，甚至是地方政府相关责任人自身的经济利益，是 非常好的一个工具。

因此，尽管新增土地枯竭、拆迁成本上升是趋势，并且会冲击地方政府 的土地出让纯收益，但完全不会改变土地财政的依赖和现状。进一步讲，对于地方政府来说，集体土地入市尽管促使土地出让纯收益下降，但下降的空间已经非常有 限。相比之下，集体土地入市带来的价值重估后的增值性税收、流转税收入是非常可观的，项目开发带来的经济增长也是可观的，对于土地财政来说是正面影响。