由于中国民众和政府认为用电是基本公共服务，是生活的必需品，因而在制度上建立了工商业补贴居民、城乡同价，以及电网企业承担电力普遍服务的功能。一般而言，工业用电电压等级较高，用电量大，供电成本较低，而居民的用电供给成本较高。相对于农村居民，城市居民的用电规模性明显，运输线路较短，因而供电成本较低。相对于电压等级较低的用户，高电压输电成本较低。与供电成本相悖，在中国的电力价格体系中，工业电价较高，而居民电价较低；城市居民电价较高，而农村居民电价较低；高电压等级的电价较高，而低电压等级的电价较低。
这样的制度安排很难评价。从不好的方面看，由于补贴存在，价格不能反映成本，存在能源过度使用造成的效率损失。从好的方面看，电力行业的交叉补贴其实是某种形式的环境税，具有双重红利。电网企业利用在盈利领域(工、商业)的收益来弥补居民，是工业、商业电价对居民电价的交叉补贴。中国52%的工业能耗来自于高耗能产业。通过对高耗能高污染的行业收取高电价，相当于对其征收了环境税，倒逼高耗能产业转型，实现绿色红利。而对居民实行低电价，实际是把从高耗能产业征收来的环境税，返还补贴给了居民，增加了居民福利。交叉补贴这一“环境税”没有经过税收系统，而是直接通过电网系统进行了再分配。
由于电网的自然垄断性质，政府对电力企业的监管一直是电力产业组织的核心内容。国际经验和大量的研究表明，没有有效的监管，电力企业会有三大问题：膨胀资产、X-非效率、价值转移。只要是成本加成高于借贷成本，电力企业总会扩张资产，这就是管制文献中著名的“A-J效应”(管制机构采用客观合理收益定价模型对企业进行价格管制时，由于允许的收益直接随着资本的变化而变化，被管制企业将倾向于使用过度的资本来替代劳动等其他要素的投入，导致产出是在缺乏效率的高成本下生产出来的)。由于没有竞争压力，垄断企业缺乏控制成本的动机，会出现各种人浮于事的状况。最后，电力企业还会以较高的价格采购关联企业的成本，较低的价格向关联企业销售服务。从这个角度看，新的国家能源局成立以后，对电力企业的上述三个方面的监管不仅没有进展，反而出现大幅度的后退。应该说，目前中国政府对垄断的监管效果不佳，原国家电监会的职能萎缩是电力改革走过的“弯道”。
在上述问题之后，由于电力是极为重要的投入品，其产量和价格对下游产品有非常重要的影响，因此其对下游的影响和其他政策目标之间是否存在冲突也是一个非常重要问题。
在这一方面，电力改革和产业结构调整之间的关系也需要纳入讨论。一直以来，产业结构调整都是政府施政的主轴之一。在历年的政府工作报告中，我们发现，“结构调整”这个词首次出现在1980年代，最多的是1991年，出现了66次。2010年以来这个词又开始密集出现。显然，结构调整几十年来都是党中央国务院的重要政策目标。应该说，结构调整的重要性应该在电改之上。至少，电改的政策目标不应该和这个政策目标有太大的冲突。
所谓的结构调整，其目标之一就是降低高耗能产业的比重。两个指标可以说明这一问题的重要性。一是高耗能产业用电量占工业用电量的比重大体维持在63%左右。
二是高耗能产业能源消费量占工业能源消费量的比重在2000年后一路攀升到72%左右。
其二，和世界各国相比，中国的能源强度纵向看，有了长足进步，但横向看仍然有很大的差距。我们认为较低的电价是造成这一现象的重要原因。
由于电力是重要的投入品，电力价格的高低对企业的设备选择和能耗水平有很大的影响。现行的电力价格对结构调整的积极作用不大，一定程度上甚至是造成产业结构调整效果不好的重要原因。
总结起来，现有电力行业的优点包括：第一是以较低的价格水平满足了电力需求，保证企业和居民的用电安全。第二是电网部分承担了民政部门的职能，补助了低收入人群的用电需要；通过电网内部东部补西部，城市补贴农村，提供普遍服务的方式，部分承担了财政部门的职能。第三是电网熨平了供给和需求两侧的不确定性，部分起到了“水库”或者“保险公司”的功能。第二点过去提得不多，新一轮电改的讨论需要注意这一角度。
现行安排也有明显的缺点：价格没有能反映全部成本；污染没有定价，外部成本没有内部化；不利于产业结构调整；由电网垄断导致的资产膨胀、X-非效率、价值输送、管制俘虏等问题未能得到缓解；有效监管方面需要改进等。
提议中的措施能解决什么问题
上述对电力行业的评价印证了我们开头所讲的现象，即成绩很大，问题很多。
显然，改革需要尽可能地保留优点，解决问题。在我们看来，电力改革的目标是在确保电力供应的同时，首要解决污染问题，然后是价格水平高低。而是否维持交叉补贴和普遍服务是另外的政策选择问题。
依据媒体报道，改革的方向应是，有序放开输配以外的竞争性环节电价、有序向社会资本放开配售电业务、有序放开公益性和调节性以外的发用电计划、推进交易机构相对独立，规范运行、进一步强化政府监管、进一步强化电力统筹规划、进一步强化和提升电力安全高效运行和可靠供应水平。
不难看出，这一提议的好处是消除了电网垄断力的延伸，加大了配电环节的竞争，并解决了配电环节的X-非效率问题，配电部分的效率因而提升。
不过，这是否完全抓住了电力行业面临的主要矛盾，找准改革红利所在？解决配电环节的问题是重要组成部分，但电力行业的主要问题是电力生产过程的污染水平过高，以及企业的资产膨胀、内部效率以及利益转移问题。它也没有提及政府在两个市场失灵地方该担负的责任：在发电侧需要政府的税收或者行政手段来降低污染排放；在自然垄断部分，需要政府投资设施、配备培训人员来对垄断企业进行有效监管，以控制成本，提升内部效率，减少电力行业价值向上下游关联企业转移。
此外，此议加上“大用户直接交易”的大面积推行会造成两个方面的后果。首先是用电成本的降低会刺激高耗能产业的进一步扩张，进一步恶化国家的产业结构，冲击产业结构调整政策的效果。更为严重的是，由于来自工业的收益下降，电网企业维持交叉补贴，提供电力普遍服务的能力将急剧下降。这必将给民政部门和财政部门带来冲击，财力不佳的地区，所受的冲击更为严重。
需要强调的是，红利不大的改革将带来巨大的利益调整。初步的分析表明，若实施提议中的某些措施，赢家将可能会是高耗能产业，输家是财政部门、民政部门、地方政府、居民、农村和偏远地区以及产业结构调整政策。至于电网本身，则是得失皆有，总体有利。电网的规模变小了，收益低了，但其承担的义务也将减少更多。各个地区的电网则是苦乐不均，东部电网获益，中西部的电网利益受损。
一个“既、又、还”的电力改革方案？
在确保电力供应的前提下，我们能否有一个“既能、又能、还能”的打破“不可能三角”，兼顾各种目标的改革方案？若没有，政策目标的优先序为何？完成这些需要的配套措施有哪些？
的确，很难找到一个打破“不可能三角”的改革方案。在当今阶段，建议选择三角形中的能源供应和污染治理。换句话说，确保供应是核心目标，污染治理排在第二位。
具体而言，建议如下：
第一，煤炭的清洁利用是当下最重要的能源政策。中国的能源供给结构基本禀赋非常明显，在现行的能源供给结构下，既要保证能源供给，又要好的环境，重中之重是煤炭的清洁利用。
第二，全成本定价。要解决煤炭的清洁利用，就要实行煤炭全成本定价。2006年，欧盟和其他研究机构合作估算了非欧盟国家，主要包括中国、印度、土耳其和巴西发电的外部性成本。欧盟对我国电力外部性成本的估算结果为：煤炭发电0.233元/千瓦时。需要指出的是，欧盟对中国火电的这个外部性估算只是针对发电过程，不包括整个发电生命周期如煤炭开采和运输的外在成本，但这一成本在中国也不可忽略。
第三，维持交叉补贴这一中国式绿色红利。
第四，实施增值税差别税率改革，消除电价上涨的冲击。我们的研究表明，当增值税率降到12%时，电价上涨将不会影响各地区的CPI。
第五，政府的监管能力提升是核心。和企业一样，政府的监管也需要资本、劳动和技术。政府需要投资将发电侧的污染内部化；还需要建立强大的队伍，投资购买设备来应对垄断企业的三大问题。
