大型煤炭企业跨区域发展的体制机制障碍

    具体来说，煤炭资源配置尚未完全市场化、全国没有形成一个合理的煤炭利益分配机制，以及地方国有大型煤炭企业已成为政府实现公共目标的一个重要抓手等，都是大型煤炭企业跨区域发展的障碍。此外，虽然煤炭资源大省针对突破 “资源优势陷阱”做了一些探索，但仍需采取更积极的资源配置方式。

    大的方面来讲，“分灶吃饭”财政体制下的地方利益得到承认和强化，地方政府集利益主体、经济主体、管理主体于一身形成强烈的地方利益偏好，以及GDP政绩考核制度下的区域竞争等，都是导致大型煤炭企业跨区域发展困难的深层次原因。从行业层面来看，深层次的原因则是煤炭巨额利益的分配问题，在煤炭资源配置尚未完全市场化、全国没有形成一个合理的煤炭利益分配机制、煤炭成为资源省提升地方经济综合实力的一个手段等条件下，地方政府更愿意将煤炭资源交给本地国有企业来开发。

    国家规定煤炭资源的配置即探矿权、采矿权的出让，除了一些例外情况，要求各地采取以招拍挂的市场竞争方式有偿出让。但在实际操作中，许多地区并没有采取市场竞争方式，而是多以协议转让的行政手段配置。一方面，新的煤炭资源配置基本都是协议出让的方式，少量通过招拍挂的方式；另一方面，对已取得的资源，即已设采矿权的转让，须经政府批准才可转让。地方政府通过设立主体地位的方式干预采矿权的转让，用行政手段指定本省煤企（多为国有煤企）作为兼并重组整合中小煤矿主体，而未给省外大型优势煤企以兼并重组主体地位的身份。

    目前，我国煤炭资源税费主要包括煤炭资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费。这些税费偏重于补偿资源自身的经济价值，而煤炭开发的外部成本并没有被充分计入，生态环境补偿机制、失地农民的社会保障机制、产业接替发展机制等还没建立起来。山西省从2007年开始试点实施煤炭可持续发展基金政策和环境恢复治理保证金政策等，但这些政策还处于试点中，并未在全国普遍实施。

    相反，针对煤炭业的巨额利润，各省都在自行摸索相关的分配机制。2004年起，一些煤炭资源省陆续实施了煤炭价格调节基金政策，在实施过程中还不断进行调整，煤炭需求旺盛、价格高涨时，提高征收额度，行业景气下行时则相应调低征收额度或暂停征收。各省的煤炭利益分配机制尚在摸索过程中，还具有很大的随意性和不确定性。在此情况下，各地都倾向于把煤炭资源开采的巨额利益留在本地区，而不是由外地企业作为利润带走。

    地方国有大型煤炭企业大多经济效益较好，是地方政府的“现金牛”，地方政府往往将其作为实现公共目标的一个重要抓手，如重组困难国有企业、促进地方经济发展等等。在地方国有大型煤炭企业成为地方政府实现公共目标一个抓手的大背景下，煤炭资源的配置与地方利益直接相关，由此也就造成了本省内的煤炭企业并购活跃，而跨省的开采或联合颇为困难的结果。

    在当前尚不合理的煤炭利益分配机制下，通过煤炭“外运”来拉动本地经济的能力在不断弱化，形成了所谓的“资源优势陷阱”。一些传统的煤炭资源大省希望有更多的煤炭能够留在本地，以支持本地区的经济发展，真正化资源优势为产业优势。在政策方面做了一些积极的探索，如以投资换资源、以项目换资源；推动煤炭企业投资非煤产业等。这些政策有其一定实际意义和合理性，但需要探索更积极的资源配置方式，应与市场配置资源方式相结合，否则就会只是简单地限制省外大型煤企的进入，不利于实现共赢和转型发展。